工伤保险的历史发展过程及其演变1
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2014年6月2日
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工伤保险项目是社会保障各类型中历史最悠久范围最广泛的。据美国社会保障总署编写的《全球社会保障——1999》统计，至1999年，全世界有164个国家建立了工伤保险项目。由于工伤与人身的密切联系，工伤保险制度具有自身的特点。我们可以从工伤保险范围的发展、工伤赔偿的方式选择及其原则的确定等方面了解工伤保险制度的历史发展过程及演变脉络。
一、工伤、工伤保险概念及工伤保险范围的发展
（一）工伤、工伤事故及工伤保险的概念
“工伤”是国际上通用的术语。它是指劳动者在工作中所遇到的意外事故伤害和职业病伤害。“工伤事故”是指劳动者（雇员）在工作中因意外事故或者因职业病造成人身伤亡事故的总称。它随着现代化工业的产生和发展而产生并发展。从产业发展过程来看，至18世纪工业革命以来，工厂制度兴起，机器代替手工，伴随工业革命而来的事故发生的可能性骤增，加上机械化与化学的发展，以及产业结构的复杂化，不但工伤事故发生率大，其影响范围也很广。工伤事故发生，对劳动者个人而言意味着劳动能力暂时或者永久、部分或全部丧失，从而影响劳动者本人及其家庭的生活；对雇主而言，则可能造成原料、资金及生产工具等生产要素受到破坏；对社会经济的发展也会有障碍。因此，工伤事故的发生，不仅是个别资本的损失，也在总体经济上对国力造成侵害。根据国际劳工组织统计，全世界因工伤事故所造成的损失相当于国民生产总值5%左右。所以工伤事故作为劳动者面临的普遍的风险，已经成为现代法制的重要课题。工业化国家纷纷建立工伤保险制度以谋求对劳动者的工伤救济。
工伤保险又称职业伤害保险或工伤赔偿，是指劳动者因工伤致残或死亡，造成暂行或永久丧失劳动能力时，劳动者及其家属有权根据法律从国家或者社会获得物质帮助的社会保险制度。工伤保险制度是在社会经济发展到一定的阶段才出现的，现在仍然处于发展过程中。
（二）工伤保险范围的发展
1、国际上，关于工伤保险的事故范围有一个发展的过程。工伤保险计划建立初期，仅包括工业上的意外事故，后来才把由于工作原因造成的职业病也包括进来。历史上最早的工伤保险法案—1884年德国工伤保险法案，就是仅以工伤意外事故为保险事故，1925年修正工伤保险法时才将11种职业病列入保险范围。1921年国际劳工大会《关于工人赔偿（包括农业工人）公约》（第12号）中把工伤事故定义为：“由于工作直接或者间接引起的事故为工伤事故”。这里的“直接或者间接引起”是指工伤事故必须与工作或者职业的时间和地点相关。在工伤保险事故的范围中，有些并非是直接的工伤事故，如许多国家把职工在上下班途中发生的意外事故也算作工伤。根据国际劳工局调查统计，1925年世界上仅有7个国家把这种非直接的工伤事故包括在工伤保险范围内，而到1963年101个成员国中有50个国家把这种事故视为工伤保险事故。
职业病虽非事故，但是因为从事一定的劳动而蒙受疾病，给劳动者造成了损害，后来也归入了工伤保险的范围。职业病从广义上讲是指劳动者在生产劳动和在其他的职业性活动中，因接触职业性有毒有害环境而引起的疾病。但在工伤保险中所称的职业病，通常是指通过国家法律明文作出规定的法定的职业病类型。最早把职业病纳入职业伤害补偿范围的是1906年英国的“职业补偿法修正案”，将6种职业病列入可赔偿的范围之内。法国在1919年、德国在1925年也开始把职业病列入赔偿范围。美国在1969年制定联邦煤矿劳动安全卫生法第四编之黑肺症法为联邦法律中制定对特种职业病补偿的最早例子。1925年国际劳工会议把铅中毒、汞中毒、炭疽病感染等三种疾病划入了职业病范围。但由于化学工业的迅速发展，出现了许多新的公害。1964年国际劳工组织《职业伤害赔偿公约》（第121号）把15种疾病列入职业病范围，到1980年被国际劳工组织列为职业病的疾病列入职业病的疾病已经达到29种。现代世界各国的工伤保险制度中，都把职业病包括在内。
2、工伤保险对象范围的发展
早期的工伤保险的对象范围只是那些靠工资收入从事有危险工作的工人，即只对某些经济活动领域企业的职工，而且有些国家还把一些小企业排斥在工伤保险范围之外。后来才逐步扩大范围。目前世界各国有扩大工伤范围的趋势。在发展中国家，工伤保险的限制在减少，有权享受待遇的人在增加；一些工业化国家，现已把从事经济活动的人和从事非经济活动的人同样包括在一个工伤保险制度中，如奥地利、丹麦、德国、芬兰、日本、挪威、瑞典和突尼斯已把个体经营者也包括进来。奥地利、法国、德国、卢森堡、挪威和瑞典在法规中包括学生和教师。有些国家还把红十字救援人员、义务消防人员、从事工会工作人员、协助警察工作人员、为保卫国家安全人员、家庭雇工、家庭教师甚至保姆等因工作受到伤害，均包括在工伤保险的范围之列。
3、我国工伤保险范围的发展
在我国，工伤保险一直是社会保险的主要项目，新中国成立初期制定的《中华人民共和国劳动保险条例》及《劳动保险条例实施细则》等规定了工伤保险事故范围包括“因工”和“因公”。1957年由卫生部制定和颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，首次在我国将职业病列入工伤保险范围，该规定1987年经卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会修订，列入了职业中毒、尘肺、物理因素职业病、职业性传染病、职业性皮肤病、职业性肿瘤和其他职业病等九类共99种职业病范围。
二、工伤赔偿的方式
（一）工伤索赔
在工作中受到伤害的情形并不是工业化以后才出现的。事实上它是与劳动伴随的，劳动中总是存在受伤害的风险。在不同的发展阶段和不同的国家中对伤害的补偿有多种形式。工伤保险是其中的一种方式，迄今已经有100多年的历史了。现在它是对工人的身伤害进行补偿的最主要的形式。
1、工伤索赔案件的出现
在英国，1837年以前高等法院审理的案件中，没有一例是关于职工因工伤索赔而起诉其雇主的。高等法院审理的第一起工伤赔偿案件是“普瑞斯特雷·佛勒”案。在前工业化社会中，尽管也存在因工作而发生的伤亡，但手工作坊式的小工厂里，雇主也要和其他的雇员一起从事劳动，在当时的环境中，事故的预防、处理和赔偿由公民之间私下进行。工业化之后，由于不同阶层的人的利益冲突和相互的斗争，很难完全指望个人的怜悯和同情。所以在工业化的进程加速的时候，开始有雇员因工伤索赔而状告雇主的案件。
无疑起诉雇主，对雇员来说是非同小可的。这意味着以后在这个地区可能再没有其他的雇主愿意雇佣“制造麻烦”的工人。再加上当时的法官和陪审员都是从社会的中上层人士中选任，工人在工伤赔偿案件中胜诉的机会很小。所以在发生首例诉讼后，并没有相应的一系类似的案件发生。这种状况一直延续到19世纪50年代，新的工业社会条件下。
2、工伤索赔案件中的三项规则
处理工伤索赔的事件中，在“普瑞斯特雷·佛勒”案的基础上确立起来三项规则：即“共同劳动、共同过错、对自愿者不构成侵权”的原则。
其中“共同劳动的原则”是指如果雇主也和工人同样地承担劳动，他就无须为工人在工作中发生的伤亡负责。法官在“普瑞斯特雷·佛勒”案判决中指出，如果判决让原告雇员胜诉会在以后引发大量的类似的诉讼。后来这一规则影响到了美国。法官判决认为发生在雇主与共同劳动中的伤亡，雇员不能要求雇主进行赔偿。逐渐地，共同劳动的范围扩大了，认为所有从事手工业的雇主一定都属于共同劳动。在1948年这条规则被废止以前，它的适用使许多工人失去了索赔的权利。“共同过错原则”是指事故的受害人要对他自身的过失行为负责。如果事故的发生是由劳动者自己的过失造成的，他就无权要求赔偿。这个规则在1945年才得以修改。“对自愿者不构成侵权原则”，意味着在危险的行业中工作的雇员是自愿接受劳动风险。工人自愿与雇主签订劳动合同就表明他们愿意接受与工作相伴随的风险。这三个规则都是工伤索赔案件中劳动者胜诉的障碍。其中只有共同过错原则可能在工伤以外的其他案件中适用。共同劳动和对自愿者不构成侵权都是工伤案件中所特有的原则。因为这些障碍，在这一时期，劳动者很少胜诉。
当时为因工致伤者提供保护的基础是雇主的过错。如果工人在工作中，因为雇主的疏忽或违反义务而发生工人伤亡的，雇主应该承担责任。如果雇员能够证明雇主的疏忽或者违反义务，他就可以就损失要求赔偿，如果无法证明，或者损害是由意外事件或雇员自身的过错造成的，受害人员只能自己承担损害。一个案件要胜诉必须证明工人所受的伤害是全部和直接的由雇主的过错造成的。随着劳动过程的复杂化，证明雇主的过错很难。那时工会的运动也尚处于萌芽状态。雇员个人常常孤立无助，无法证明雇主的疏忽或者是违反义务。而且除非雇主自愿承担责任，否则雇员必须通过诉讼的形式才能够得到赔偿，这就还要加上诉讼的成本。还有，如果工伤死亡的，还无法进行起诉，因为有权起诉的一方只能是直接的受害者，而直接的受害者已经死亡。这样提供的保护就极为有限。
产业革命以后，生产的规模扩大，新的技术和设备引入到生产中来，没有相应在的安全保障，而且工作时间也延长了，事故和职业病频繁地发生，处理工伤索赔急需新的规则。
3、对工伤索赔三项规则的修正
随着工会力量的壮大，主张工人应该和其他的人享有同等待遇的观点占了主导地位。如果雇主不应该承担非本身过错而发生的损害，那么，同样的、合理和合乎逻辑的是雇员也应该对非本身的过错发生的损害承担责任。这就引发了对工作中发生的意外事件的责任承担问题的讨论。在以后的时间中，对三项原则作了修正。英国在1880年通过了《雇主责任法令》。该法令只是作了小部分的调整。它在四种特定的情况下取消了共同劳动规则的适用，而且这个法令对海员以及从事家务劳动等的劳动者并不适用。但这样的修正由于没有从根本上解决问题，从它一颁布起，就有再进行修改的要求。直至后来确立了无过错责任原则。雇主不论在工伤事故中有没有过错，都必须对工人作补偿。体现这样规则的法案一直沿用到20世纪中期，后被职业伤害补偿方案取代。在工伤事故中要注意保护工人利益的观念被保留下来了。
（二）工伤保险
在工伤事故的处理中补偿不追究过失的规则体现了保险的观念。工伤保险有强制的和任意的两种类型。前者是指凡从事法律规定的适用工伤保险的行业，其雇主都必须加入保险。强制又可以分为两种，一是只强制加入保险，不强制使用设备。二是既强制加入保险又强制设备的使用。后者是指法律只规定劳动者在发生工伤事故时有权向雇主索赔的范围和程度，雇主可以决定是否加入保险。各国的立法对实施工伤保险类型的选取可以分为三个阶段：从1881至1895年是第一阶段，意大利、德奥、芬兰、挪威等国家都采取强制原则。1897年到1903年是第二阶段，英、法、比、瑞典等国家都采用任意原则立法。1903年到最近荷兰、匈牙利、瑞士等又都采取强制类型。尽管就单个企业而言，很难简单地说强制保险和任意保险的优劣，如果是企业自身的财力丰富的话，通过公积金的方法自行保险，也可以达到目的，但是将事故作为一种社会现象来看待就会发现应由社会平均负担和为劳动者及时地提供补偿，可以认识到强制性工伤保险的必要性。
在二战后，合作的产业关系取代了严重的对抗，社会保险方案运用到了工伤领域中。但还没有建立起来一种统一的制度。在20世纪40年代已经有了不少的改革行为是采用了这种模式的。其主要的理念在于发生事故以后，最主要的是获得赔偿，追寻事故的原因，是应该排在其次的。
在1942年，贝弗里奇提出了庞大的社会保障计划，工伤保险是其中的一部分。在英国，该计划首次将工伤的救济请求作为社会保障的一部分。以前工伤的赔偿问题是通过直接起诉雇主来得到救济的。在该计划中设计要求雇主缴纳一定的工伤保险费，但是，没有根据在不同的行业和部门所从事的工作的危险程度的不同而规定不同的缴费比率，而是要求所有的行业都按照统一的标准缴费。这个原则是对工业和社会是一体性的一种承认和尝试。在这个计划中提出了一个与以往有别的提供补偿的方法——即向具有特别危险的行业征收费用。工伤保险与其他的社会保险项目的特殊之处就在于其他的社会保险项目中要想得到保险金，必须先缴纳一定时期的保险费，而工伤保险就没有这样的限制。一个工人可能在一参加工作时根本没有交纳任何工伤保险费的时候就得到工伤保险金。
贝弗里奇计划中对工伤保险的设计如下：
1、因为事故或者职业病而致残的，在头13个星期中与其他疾病同样对待，可以享有疾病补贴。这可以在通常的情况下维持家庭必须的开支。
2、如果在13周之后，伤势还没有痊愈，疾病保险待遇就由工业年金代替。大约相当于受伤前工资的2/3。对于工业年金还有上下限的规定。最代不低于疾病保险待遇，以满足基本生活的需求。
3、部分伤残人员得到的补偿金依据他所丧失的劳动能力的程度来进行计算。
4、工伤事故的充分补偿被废止了，除非是在特别小的事故中，受伤的情况十分的轻微，涉及的金额很小，而且还需要有特别的理由。
5、对遗属有专门的补贴。
此外还保留受害人依据普通法进行起诉的权利。通过诉讼可能得到全额的赔偿。但是在诉讼中要证明雇主的过错，并且诉讼要花费时间，在诉讼期间，受害人的生存就可以依靠工业年金。待诉讼作了判决后，雇主所支付的数额可以再作调整。不论致残原因，所有伤残者都可以在医疗以后的后期恢复中享受到由劳动部门提供的一种普遍的社会保障服务。
这个计划对工伤事故的主要影响体现在它首次将工业事故责任的承担转移到了社会整体。这种转移关系是必须的。有人指出，在事故发生以后，如果工人雇主或者以及其保险公司为被告进行起诉，他们之间必然要发生争议。工人应该因为受伤这一事实本身就享有一种社会权利。他可以到政府的某个部门去请求权利，该部门应该严格公平地执法。工人也可以请求工会的帮助，或者采用其他的他所愿意的方式来解决纠纷。在该计划书中，对工伤的有关建议的说明是：处理工伤事故时，并不仅仅对某一个具体的事故的受害人提供补偿，而是要对所有事故的处理作出安排的方案。
贝弗里奇计划中关于工伤的一些方面被后来的实践采纳了，如建立为在工伤事故中受伤的人提供补偿、不提供充分的补偿、在其他的社会救助之外还应该依据工伤提供特别的补偿等。另外关于征收特别的费用和提供补偿的具体形式作了修正。在以后的执行中，也暴露出了计划基础上建立起来的制度的不足，但是总体上说，取得的进步也是显著的。
此后一直到80年代初期，变化主要体现在因为受到社会保障中其他项目的调整而影响到工伤保险项目而作出的相应的调整。引进了一些新的作法，如伤残者得到的补偿与其以前的收入和纳税额相联系以及其本人的工作年限有关系，因为工伤保险补偿是不充分的，所以在之外又发展起来了其他类型的对伤残者的补偿。而且在依据普通法提起的诉讼中，关于工伤求偿的案件中，证据规则也发生了变化，要求雇主对自己没有过错举证，而不是要求雇员对雇主有过错举证。而且还规定工伤索赔案件属于法律援助的范围之列。这些变化都大大地提高了工人胜诉的可能性。
工伤保险的主要问题在于，在事故发生的早期，受害人得到的救济明显不足。为解决这一问题，曾经认为加拿大的制度值得仿效。在加拿大，为体现鼓励受伤者尽快的恢复健康并进行工作的积极的思路，从事故发生之日起，全部由雇主的缴费建立起来的赔偿基金就负责支付所有的费用，包括治疗后康复所需要的费用。支付期和所支付的数额取决于工人的受伤程度和需要的康复期。澳大利亚和新西兰的政府也作出了对鼓励康复的努力。
