农民工权益保护与劳动法的修改
添加时间：
2015年12月21日
来源:
济南劳动工伤律师 http://www.qzhldzyls.com/
摘要：农民工作为我国改革开放后新型的劳动者群体， 其权利受到限制和遭受侵害的现象比较普遍和突出，给我国的经济发展和社会稳定带来了不可忽视的负面影响，因此，对劳动法的适用范围、劳动合同制度的完善、劳动争议处理机制的改革等方面的探讨，力求借助劳动法的修改来寻求农民工权益保护的根本途径， 已经成为农民工权益保护亟待研究和解决的重要课题。
关键词：农民工； 权益保护； 劳动合同； 劳动争议处理机制
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。由于自身经济状况、文化水平、法律素养等因素的影响， 以及现有农民工权益保护体制中客观存在问题的制约， 农民工权利受到限制和遭受侵害的现象比较普遍和突出。作为调整劳动者和用人单位之间劳动关系的法律，《劳动法》无疑是我国现行有关农民工权益保护法律体系中的一部基本法律。这部法律的颁布， 对于构建市场经济条件下的劳动关系模式， 维护劳动者的合法权益， 建立和维护和谐稳定的劳动关系， 推动劳动力市场化等方面发挥了重大作用。但《劳动法》实施后的十余年中， 中国的社会经济发生了巨大变化， 对劳动法律制度提出了新的要求， 而这部劳动法受当时历史条件的限制， 已越来越明显的暴露出它的局限性， 其中最突出的问题就是严重忽略了农民工的利益。
一、农民工权益保护面临的法律现状
农民工权益保护方面存在的问题， 主要体现在劳动合同制度不落实， 合法权益难以维护； 劳动报酬得不到保障， 拖欠工资严重； 安全防护措施差， 生命健康难以保障； 缺乏应有的社会保险保障等。农民工问题的产生， 从根本上讲， 是由于我国在改革开放的过程中， 政治体制改革和社会管理体制的改革滞后于经济发展的需要所导致的， 我国传统的行政集权体制、城乡二元体制、户口制度等政治体制和社会管理体制是导致农民工问题的根本原因。而另一方面， 我国法律制度的缺陷同样也是农民工权益保护不力的重要原因， 尤其现行《劳动法》对农民工权益的保护存在很大的滞后性。
1.现行劳动合同制度在保障农民工权益中的不足
依照《劳动法》规定， 建立劳动关系须签订明确双方权利和义务的书面劳动合同。实践中， 由于受固有生活方式和淡漠的法律观念影响， 农民工很少和用人单位签订劳动合同。许多用人单位企图通过混淆事实劳动关系和雇佣关系来达到转嫁义务， 逃避责任的目的， 也拒绝和农民工签订合同。由于劳动关系主要由劳动法调整， 其产生、变更、终止及纠纷解决均应适用劳动法律规范。而雇佣关系则主要由合同法为主的民法调整， 其产生、变更、终止及纠纷解决均适应民事法律规范。近几年来， 雇主借故拖欠、拒付、克扣农民工工资的问题十分普遍。越演越烈的农民工欠薪问题之所以严重的一个重要原因是， 将农民工当作简单的劳务提供者， 而没有看到在农村城镇化、产业化和现代化下的农民。特别是无地农民，其在劳动中的处境与城市市民已无太大的差异。《劳动法》要求必须签订书面合同是出于维护劳动者权益， 但没有规定不签订书面合同应承担的法律责任。所以， 即使被认为事实劳动关系存在， 常常因为事先没有明确的要约而发生劳动纠纷， 农民工的合法权益得不到应有的保护。
2.现行劳动争议解决机制对农民工权益维护不利
根据《劳动法》第79 条的规定， 我国劳动争议处理机构包括企业劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院三种， 实行“一调、一裁、两审”的劳动争议处理机制[1].即发生了劳动争议， 当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解； 调解不成， 当事人一方要求仲裁的， 可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的， 可以向人民法院提起诉讼。经过仲裁、一审、二审、再审等漫长的法律程序， 细细算来， 一个劳动争议案件走完全部程序需要一年多的时间， 对于社会的弱势群体农民工而言， 无论是时间、费用、精力上， 都很难完成这“马拉松”式的维权之路。
另外， 《劳动法》第82 条规定， 提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60 日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。申请仲裁的期间只有60 日， 而且不适用中止、中断的规定。导致的结果是劳动者寻求司法救济的仲裁时效远远短于《民法通则》普通诉讼时效2 年的规定。而劳动纠纷牵扯的都是涉及劳动者生老病死、安身立命的重大权益， 对农民工来说， 由于受经济、社会及个人认知因素的限制， 很难全面及时认识到自己的权益遭到侵犯， 以及采用正当的救济途径。现实中大量的劳动者权益受到侵害的案例， 都因为超过了仲裁时效而被排除在仲裁和司法救济的大门之外。
3.农民工社会保障权的缺失
长期以来， 由于受经济、社会二元化结构的影响， 我国的社会保障一直将重点放在城镇， 而占全国总人口80%的农业人口被排除在法定的社会保障项目之外。至今尚无一部关于农民工社会保险的全国性专门法规或规章， 现行城镇职工享有的养老、失业、工伤、医疗、生育五大法定保险项目， 农民工几乎都未享受到。关于农民工社会保险的专门规定， 目前仅限于地方政府的规章， 而且各地对农民工设立的社会保险险种很少， 待遇与同地区的城镇职工相比要低得多。
二、劳动法的修改与农民工权益的保护
对于农民工问题的解决， 长期任务在于改革政治体制和社会管理体制， 具体而言， 就是逐渐改变在我国实行了几千年的行政集权体制， 加强地方自治， 把各级地方政府打造成真正意义上的人民政府； 逐步废除城乡二元化管理体制， 实行城乡一体化管理； 逐步废除户口管理制度， 实现人口的自由迁徙。而近期任务则是加快劳动法等相关法律的修改， 加大对农民工等劳动者的保护力度。
1.明确《劳动法》对农民工的适用范围
由于现行《劳动法》制定于20 世纪90 年代初， 所以仍是建立在从计划经济体制沿袭下来的城乡二元结构之基础上的， 其第二条就清楚地表明， 它的适用范围并没有明确包括农民工。有人认为农民工不能成为“劳动法律关系”的主体， 只能成为“雇佣法律关系和劳务法律关系”的主体； 主张在现行《劳动法》之外， 再单独制定专门适用于民工的《雇佣法》。这种基于“身份识别”的分别立法模式并不科学， 正确的解决之道应是修改现行《劳动法》， 把农民工明确作为劳动关系的主体。农民工是农民还是工人可以有争论， 农民工是劳动者毋庸置疑。《劳动法》颁布已经十年， 但《劳动法》的阳光从未真正照耀在农民工身上。近年来， 一场声势浩大的帮民工“讨工钱”运动引起了全国人民对民工群体的普遍关注， 但所“讨”的也仅仅只是“工钱”， 民工的超时加班、劳动条件、社会保障等一系列劳动者依法应享有的基本权利问题并未得到应有的重视。但因法律没有明确赋予农民工的劳动关系主体身份， 实践中他们的这些合法权益就得不到平等的保护， 这与我国宪法确立的平等保护原则不相符， 与法治精神背道而驰。
2.完善劳动合同制度
劳动合同是确立劳动关系的重要法律依据， 是劳动权利和义务的载体。劳动合同是劳动者与劳动使用者之间确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。在市场经济体制下， 劳动合同制度是整个劳动法律制度的基础， 它是直接搭建在劳动者和用人单位之间的一座桥梁， 与每个劳动者的生活息息相关。我国现行《劳动法》第3 章共有20 条规定了“劳动合同和集体合同”， 除此之外， 就是杂乱无章的部门规章、地方规章、地方性规范文件和政策调整， 其法律效力和稳定程度是可想而知的。可喜的是， 《劳动合同法》（ 草案） 已经全国人大常委会四次审议， 不久的将来即将出台。在草案中， 对劳动合同的签订、履行、变更、解除、法律监督等作了详尽规定， 增加了试用期内用人单位应支付劳动报酬、不签订劳动合同承担的法律责任等内容， 这无疑给广大农民工朋友带来了福音。
3.修改现行劳动争议处理机制
理论界普遍认为， 我国应实行“裁审分轨、各自终局”的劳动争议处理机制。实行这种处理机制， 是指未能和解的当事人不愿调解或调解机构调解不成的争议案件， 可以由当事人在申请仲裁或提起诉讼之间自由选择其一， 申请仲裁的不得再提起诉讼， 已提起诉讼的不得再申请仲裁[2].其中， 诉讼实行两审终审制， 仲裁则有一裁终局或两裁终局两种选择。分轨体制较之单轨体制， 其优点在于可以缩短争议处理时间、减少争议处理成本并尊重当事人的选择， 尤其对农民工权益的保护更具积极意义。
劳动争议处理机制的改革， 势必对现行的调解、仲裁和诉讼制度产生较大的影响， 必须以相应的配套改革为前提。在相应配套法律没有修改之前， 可以对现行劳动争议处理机制做进一步的修改完善。主要包括： （ 1） 适当延长仲裁时效，可按一般诉讼期间2年规定； 对仲裁时效适用中止、中断的规定， 延长农民工权益法律保护的时间。（ 2） 对农民工普遍存在的欠薪问题， 只要证据充分， 人民法院可按一般民事案件直接受理， 减少法律救济环节。（ 3） 诉讼制度方面， 尽量增加用人单位的举证责任范围， 减轻农民工的举证负担； 对农民工群体性的欠薪案件， 适用集团诉讼程序； 对农民工诉讼费用适用减免措施等。
4.加快配套法律的制定
在1994年《劳动法》制定时， 由于我国刚刚进入市场经济初期， 对于如何正确处理社会主义市场经济体制中的劳动关系缺乏经验， 又迫于现实中劳动关系亟待法律调整的压力， 在立法中很多方面只能做原则性规定。因此， 《劳动法》的有些条款过于原则和宽泛， 缺乏可操作性； 有的制度没有相应的具体行为规范。以致作为劳动行政主管部门的劳动和社会保障部不得不以“规章”充实《劳动法》的内容， 但“规章”毕竟就是规章， 其法律效力和等级都是不能与“法律”同日而语的。至于“法规”， 除了工伤保险、失业保险等少数几个外， 配套的“法律”， 如至关重要的“劳动合同法”、“社会保险法”这些年来都是千呼万唤也难出来。对农民工权益的保护， 除修改现行《劳动法》外， 同时还必须不断的完善相关配套法规的制定， 这样才能构建起劳动者权益保护的完整法律体系。
参考文献：
[1] 王全兴。劳动法[m].北京： 法律出版社， 1997： 484- 485.
[2] 周长征。劳动法原理[m].北京： 科学出版社， 2004： 115.
（转引自《经济研究导刊》2007年第8期）
赵凯东
